轉載建築行為牴觸都市計畫之法律效果之研究


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轉載建築行為牴觸都市計畫之法律效果之研究

文章archdj » 2008 9月 26 (週五) 11:00 pm



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建築行為牴觸都市計畫之法律效果之研究
—以建築法第35條、第58條及第59條為中心—
王泓鑫*

一、前言

建築法乃國家對於建築行為進行管制之重要法令。所謂建築行為係指新建(新建造之建築物或將原建築全部拆除而重行建築)、增建(於原建築物增加面積或高度)、改建(將建築物之一部份拆除,於原建築基地範圍內改造,而不增高或擴大面積)與修建(建築物之基礎樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架、屋頂,其中任何一種有過半之修理或變更)【註1】。

建築管制乃建立在建築自由(Baufreiheit)之基礎上,再衍生出一系列建築許可的機制【註2】。而建築自由被理解為所有權人在法律的範圍內自由用益其土地的權利,此也為德國聯邦憲法法院所加以承認【註3】。在此行政法概念下的建築自由,尤其是建築業者的建築請求權還是必須透過規劃與建築管理法規程序所核發的建築許可(Baugenehmigung)始得加以實現,而這種建築自由是一種先於國家存在的自然權利。在建築法令之下(尤其是建築法),每一塊土地都在計劃保留(Planvorbehalt)的範圍之內【註4】。

而現代建築管理法制的發展,有所謂的「危險預防原則」(Gefahrenabewhr),即土地所有權人理論上可對於自己的土地無限制地加以使用,但一方面由於土地屬於有限之資源,放任使用可能導致土地使用不經濟或不合理;另一方面,建築設施的安全性如何確保也是一個問題,因而德國行政法院曾於判決中表示,公建築法存在之目的,在於平衡土地所有權人建築自由之私人利益與僅可能合理使用土地之公共利益,意即在此【註5】。

在危險預防原則下,發展出前述之建築許可制度,由起造人提出建築計畫,透過事先審查制度予以防止可能之危險。而施工中,則採用勘驗或抽檢方式,管制其是否符合相關法令。

由上可知,建築法主要是國家為了對於建築行為施加管制所制定之法律。而管制的目的除了建築安全的把關之外(此方面的規定,主要集中在建築技術規則等建築技術方面的規定,並非本文討論重點),另一方面,建築物座落於一定之土地上,為讓土地使用達到合理、經濟之要求,無可避免會受到土地使用管制方面的限制,這種限制主要來自於各級國土計畫、區域計畫及都市計畫【註6】等。如果建築行為與相關計劃有所牴觸者,其法律效果為何?相關規定之內容如何?本文擬以最高行政法院之相關判決,輔以行政機關之函示加以探討。



二、相關法律規定之內容及相關實務見解

建築法有關建築行為牴觸都市計劃(或區域計畫)時,所生之法律效果為何?相關規定主要集中在建築法第35條、第58條及第59條。

第35條乃針對申請建築執照時發現有牴觸都市計畫時之處置;第58條則規定在建築執照核發後,建築施工中,主管機關發現有妨礙現行都市計畫時之處置;第59條則規定在建築執照核發後,施工中,因都市計畫發布或變更,致使依原計畫施工將牴觸發布或變更後之都市計畫之處置。此個三條文之內容重點如下:

◎ 申請建造執照或雜項執照案件,主管建築機關認為妨礙當地都市計畫或區域計劃有關規定者,應將其不合條款之處,詳為列舉,依第33條所規定之期限(最長30日),一次通知起造人,令其改正。(建築法第35條參照)。

◎ 建築物在施工中,主管建築機關認有必要時,得隨時加以勘驗,發現妨礙都市計畫或妨礙區域計畫者,應以書面通知承造人或起造人或監造人,勒令停工或修改;必要時,得強制拆除。(建築法第58條參照)。

◎ 主管建築機關因都市計畫或區域計畫之變更,對已領有執照尚未開工或正在施工中之建築物,如有妨礙變更後之都市計畫或區域計畫者,得令其停工,另依規定,辦理變更設計。起造人因前項規定必須拆除其建築物時,直轄市、縣 (市) (局) 政府應對該建造物拆除之一部或全部,按照市價補償之。(建築法第59條參照)。

可解析如下表:

階段
行為內容
法律效果
參考法條

申請執照階段
牴觸現行都市計劃
將不合法之處詳為列舉限期改正。
第35條

施工階段
牴觸現行都市計劃
1、停工。

2、修改。

3、必要時,強制拆除。
第58條

牴觸變更後之都市計劃
1、停工,辦理變更設計。

2、如需拆除建築物,依法補償。
第59條

建築完成
沒有規定
沒有規定
--



(一)建築執照申請階段:

主管建築機關在審查申請案件時,對於建築圖說施加審查,以審查其是否合於都市計畫之相關規定,乃最為有效之管制手段。而都市計畫之內容,事實上非常繁雜,實務上曾出現之牴觸都市計畫內容之實例種類如下:

1、牴觸尚未定案之都市計畫「草案」?

依據法治國家原則,行政機關作成行政處分,均應以現行有效之法令為基礎,以申請建築執照階段之審核而言,主管建築機關於審查申請人之建築圖說內容時,所應審酌者均應為現行有效之法令或都市計畫,主管機關可否以申請人之建築案牴觸都市計畫「草案」,而依建築法第35條要求更正?

曾有案例乃申請人擬作為建築之基地,經列入都市計劃高速公路特定區,但尚未正式施行該都市計劃,主管建築機關就以建築房屋牴觸都市計劃「草案」中之高速公路特定區用地,而駁回申請。

雖然依據都市計畫法第33條及第38條分別規定「都市計劃地區得視地理形勢,使用現況或軍事安全上之需要,保留農業地區或設置保護區,並限制其建築使用」,「特定專用區內土地及建築物,不得違反其特定用途之使用」。而經劃定為高速公路特定區者,當然就只能做高速公路使用,不能另作其他建築使用。

但尚未通過之都市計畫草案,得否作為駁回申請之依據?最高行政法院爰引內政部函令二則,認定主管建築機關駁回申請為合法(最高行政法院70年度判字第213號判決參照):

A、 內政部65年10月22日台內營字第697334號函:「都市計劃發布實施時,正在施工中之建築物為免影響都市計劃之順利實施應即停工,主管機關查驗其有無妨礙都市計劃,其有妨礙都市計劃者,得依照建築法第五十九條規定處理之」。

B、 內政部營建司63年10月2日內營發字第86號函規定:「都市計劃分區使用變更經發布實施後未發照者,應退回依新核定使用分區修改,並經審核後再准發照,未修改者不予發照」。

然上開二則函示,均以「已經發布實施」之都市計畫為解釋內容,根本與尚未實施之都市計畫無涉,最高行政法院援引上開解釋函為依據恐有牛頭不對馬嘴之嫌。

而事實上,針對此種尚未正式公告實施之都市計畫「草案」,是否可作為審查建築案之依據,內政部曾針對「都市計畫通盤檢討草案之公共設施預定地,可否依原計畫分區核准發照」乙案,著有函示謂:「查未完成都市計畫法定程序之計畫草案,依法無法定效力,其核發建築執照仍應以已發佈實施之都市計畫書圖內容為依據,惟為避免影響人民之權益,宜勸導暫緩申請建築。」(76 年 12 月 19 日內政部台內營字第557456號函參照),反而較符合法律適用之原理原則。

另針對尚未公告實施之都市計畫草案,可否據以為核發建築執照之依據,內政部卻又有完全不同之解釋,認為「都市計畫之變更未完成法定程序前嚴禁先行依據擬變更之計畫草案核發建照。」(69 年 5 月 14 日內政部台內營字第018903號參照)。

2、建築圖說牴觸都市計畫有關建蔽率及容積率規定:

該案乃民眾申請在台北市內湖區某土地上建築十二層建築,經主管建築機關核發建造執照,後來主管機關查明該基地位於某細部計畫暨配合修訂主要計畫案內,而該都市計畫之說明書已說明該區係保護區變更為住宅區,應該依據「台北市保護區變更為住宅區開發要點」中關於山坡地之住宅區規定辦【註7】,其建蔽率不得超過百分之三十,容積率不得超過百分之六十。於是主管機關乃要求申請人辦理變更設計,在未辦妥前不得開工及刊登房屋預售廣告,但申請人均未依照主管建築機關之要求辦理,申請人於是申請保留建照效力,但遭主管機關駁回(函覆意旨以「本案執照應予作廢,所請保留效力乙節,於法不合,歉難照准」),而最高行政法院甚至認為,「人民申領建熟,主管機關應為審查,其有妨礙都市計畫者,不得給照建築,如已核准給照者,應即吊銷執照」【註8】,而認定原處分並無不合法之處(最高法院71年度判字第576號判決參照,另可參照71年判字第121號判決,該案申請人申請將原樓房屋改建為7樓,主管機關以違反都市計畫有關建蔽率及容積率之規定,而駁回申請)。

3、申請建築牴觸現行有效之都市計畫使用分區:

(1) 火災後申請重建、整修,因系爭建築坐落基地為國小預定地,如准予所請,將導致該建築違反現行都市計畫使用分區(最高行政法院68年度判字第389號判決參照):

本案乃申請人之建築發生火災,申請修建。然系爭房屋之基地,業經台北市政府征收為福星國小預定地,台北市政府並已公告征收,且將其所有權完成市有登記。

主管機關認為申請人申請修繕,無論其為一部或全部,因該系爭房屋被火災焚燬後,僅剩牆壁,勢必修理或變更其屋架及屋頂,應屬修建行為,依法應請領建築執照,因而駁回申請人所請。

而依據都市計劃法第37條規定,對其他行政,文教,風景等使用區內土地及建築物,以供其規定目的之使用為主。因此,如准申請人修建,等於是恢復原狀,而為原來之使用,將妨礙都市計劃。因而,最高行政法院認定主管機關駁回申請乃屬合法。

(2) 擬申請建築基地目前編訂為學校用地,雖該學校已經停辦,但在用地變更前,仍屬學校用地,申請建築住宅,仍與目前都市計畫使用分區有違背(最高行政法院70年判字第1031號判決參照)。

(3) 基地位於都市計畫道路預定地,妨礙都市計畫,而駁回建築申請(最高行政法院71年度判字第860號)。

(二)施工階段:

1、牴觸現行都市計畫:

依據建築法第58條規定,建築物在施工中,直轄市縣市主管建築機關認有必要時,得隨時加以勘驗,發現有左列情事之一者,應以書面通知承造人或起造人或監造人,勒令停工或修改,必要時得強制拆除:一、妨礙都市計畫者。

如依據體系解釋,前揭法文似指在已經取得各類建築許可之情形而施工,施工中發生牴觸都市計畫者而言,而非規範未取得建築執照而施工之情形。但問題是如果申請人已經取得建築執照,依據建築執照施工,應當不會有牴觸都市計畫之情形(因為審查建築案本來就要審查是否牴觸都市計畫,既然通過審查,表示合乎都市計畫),則本條規定豈非形同具文?

然而在實際案例中,多數是在沒有取得建築執照的情形下,建築行為人之行為,遭主管機關發現有抵觸都市計畫之處,而主管機關依據此款規定,勒令其停工、修改或拆除。

(1)在公園預定地上搭建圍牆、花架、籬笆等,牴觸都市計畫,勒令拆除乃屬必要:

行為人於其現住之軍眷宿舍左側空地上建有花架、涼棚及木柵、圍牆等建物,其現住眷舍,與左側舊有違章戶所遺留之空地為鄰,且其現住眷舍與左側空地均坐落公園預定地,雖眷舍為合法建物,但主管機關僅就其眷舍房屋左側空地上之建物部分(包含花架、涼棚及木柵、圍牆等建物),認其未經申請主管機關審查許可,並發給執照,即擅自建造,且有妨礙都市計劃之情形,依建築法第58條第1款及第86條第1項第1款規定,勒令行為人限期自行拆除,逾期另派工代拆。案經最高行政法院認為於法並無不合(最高行政法院70年度判字第809號判決參照)。

另同樣在公園預定地上撘蓋竹屋的案例,行為人在指定為都市計劃公園預定地範圍內,圍築籬笆,搭建竹屋,且設置鐵爐燒製薪炭,散放煙臭,乃牴觸都市計劃且礙市容及公共衛生,主管機關乃依據依建築法第三十一條第一款及四款規定,「建築物有妨礙都市計劃或有礙公共衛生者,必要時得令其拆除」。最高行政法院認為主管機關認有拆除必要,而飭令拆除,難謂無據。行為人請求緩予拆除,自屬無從准許(最高行政法院55年判字第109號判決參照)。

(2)將住宅區內之建築物一樓設置零售市場固定攤位,牴觸都市計畫:

申請人在都市計劃住宅區興建店舖住宅,領得使用執照後,未經核准擅將建築物一樓設置固定攤位,作零售市場使用,即將非供公眾使用變更為供公眾使用。主管機關認為申請人在都市計劃住宅區興建店舖住宅,領得使用執照後,未經核准擅自建造零售市場用之固定攤位,已構成建築法第58條第1款所規定妨礙都市計劃之情形,且非拆除其擅自建造之固定攤位,將無法回復其住宅區之原狀,自有強制拆除之必要,主管機關乃勒令拆除。最高行政法院認為,市場係為公眾使用之建築物,住宅區設立零售市場,核與都市計劃法之分區使用規定不合,亦經內政部 61.11.09 台內地字第494086號及60.11.26台內地字第438026號,函示在案,因而主管機關並無違誤(最高行政法院70年度判字第972號)。

(3)建築物跨越都市計畫道路範圍牴觸都市計畫,但個別拆除並無必要:

行為人有平房舖屋兩間,乃未經聲請核准而擅自建築之房屋,主管機關行文要求拆除。最高行政法院認為,該屋二棟按其位置,雖然跨越都市計劃道路範圍,於都市計劃,不能謂無妨礙。在實施都市計劃拓寬道路時,所有此種跨越計劃內道路範圍之違章建築,固應一律拆除,但在未按照計劃實施拓寬道路以前,究尚難謂對於行為人之此兩間舖屋,有單獨予以拆除之必要,參照行政院(45)臺內字第2898號令頒違章建築處理原則第五條規定,對於舊有違章建築之拆除,亦應依其所定之先後順序,有計劃的分區執行,不應對於某一所房屋單獨執行拆除。而主管機關單獨通知行為人將該項舖屋拆除,而鄰近同樣房屋,均未同時取締,顯難認其係因妨礙都市計劃而有拆除之必要。雖建築物有妨礙都市計劃者,市縣主管建築機關得令其修改或停止使用,必要時得令其拆除,固為(舊)建築法第三十一條第一款所規定。但建築物是否有拆除之必要,應依客觀情事以為認定,不容任意率斷。若無拆除必要而令其拆除,即非合法(最高行政法院47年判字第26號判決參照)。

2、牴觸變更後或新發布之都市計畫:

依據建築法第59條規定,主管建築機關因都市計畫或區域計畫之變更,對已領有執照尚未開工或正在施工中之建築物,如有妨礙變更後之都市計畫或區域計畫者,得令其停工,另依規定,辦理變更設計。起造人因前項規定必須拆除其建築物時,直轄市、縣 (市) (局) 政府應對該建造物拆除之一部或全部,按照市價補償之。

本條因事涉補償問題,地方主管機關基於財政考量,發展出幾種應變作法:

(1)於都市計劃即將變更實施前,先在該地區實施禁建:

台灣省政府建設廳曾向內政部函詢問題:「經省都委會依法審議通過,俟修改圖說後,即可公告發布實施之變更都市計畫(通盤檢討)案,於尚未依法發布實施期間,其建築執照申請案若因牴觸上開變更案,可否核發建造執照案?」

內政部則回覆,「都市計畫法第八十一條規定,『依本法新訂都市計畫、擴大都市計畫、變更都市計畫時,得先行劃定計畫地區範圍,經由該管都市計畫委員會通過後,得禁止在該地區範圍內一切建築物之新建、增建及改建……。』,準此,本案在未完成都市計畫變更法定程序前,已依上開法條規定實施禁建,於禁建期間內不符「台灣地區擬定、變更、擴大都市計畫禁建期間特許興建辦法」之規定者,應嚴禁核發建照;如未依上開法條規定實施禁建或依其他法令規定應禁止發照者,自無法禁止申請建築。」(內政部民國80年4月30日台內營字第913425號函參照)。

因此,當地都市計畫委員會依據都市計畫法第81條發布禁建令,以暫時阻擋建築申請案,自然不會有建築執照核發後,都市計畫變更而需令申請人變更設計衍伸出補償問題。

(2)對於申請人進行勸導,請其暫緩申請建築:

在前揭內政部函文中,也提到為免屆時遭遇必須辦理變更設計甚至拆除,主管機關又需補償申請人,造成「公私兩損」,「宜」勸導申請人暫緩申請。

但若建造執照核發後,因都市計畫之變更,為配合該計畫之整體發展,雖都市計畫變更尚未完成法定程序,而勸導暫緩建築,但不為起造人接受,起造人強行施工,究應如何處理?內政部曾著有函釋謂,按都市計畫法第八條規定:「都市計畫之擬定、變更,依本法所定之程序為之。」同法第四十條亦規定:「都市計畫經發布實施後,應依建築法之規定實施建築管理。」準此,都市計畫之變更,尚未完成法定程序,依法自難據以限制其建築使用。是以,本案仍以勸導暫緩建築為宜。如有妨礙變更後之都市計畫者,應俟該都市計畫變更案發布實施後,另依建築法第五十九條之規定辦理。

上開函釋內容要屬當然,所謂「勸導」其暫緩申請建築,性質上應屬行政行為之「行政指導」,要無任何強制力,若申請人不願接受,主管機關也無可奈何,更不能強迫申請人接受【註9】。

另外,實例上也有直接回應有關補償問題之例。常見有古蹟保存區住民,在自家未遭指定為古蹟前,都市計劃也未變更為古蹟保存區之前,常有「搶拆、搶建」情形,以免屆時被指定為古蹟,劃入古蹟保護區,就無法建築而蒙受損失。內政部曾就「有關古蹟範圍在未經辦理變更都市計畫為保存區前因無資料可查而予核發建造執照是否可撤銷執照乙案」做出解釋,謂「文化資產保存法第35條:『古蹟應保存原有形貌,不得變更,如因故損毀應依照原有形貌修復。…公私營建工程不得破壞古蹟之完整。遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道。』同法施行細則第56條:『於古蹟所在地鄰近地區或古蹟保存區鄰接地興建公私營建工程時,主管建築機關應於核准建築前,會商該管古蹟主管機關。』。次查『行政官署對其已為之行政行為,如發覺於法令有違誤之處,基於公益上之理由,得自動予以更正或撤銷』,行政法院59年4月21日判字第141號著有判例。另依建築法第59條對於『正在施工中之建築物,如有妨礙變更後之都市計畫…,得令其停工,另依規定辦理變更設計。』同法第83條明定『經指定為古蹟之古建築物…,地方政府或其所有人應予管理維護,其修復應報經古蹟主管機關許可後始得為之。』是本案地方政府應即本諸古蹟管理維護權責,依文化資產保存法、建築法等有關規定處理,主管建築機關並應視實際情形依前開規定予以勒令停工或修改,或撤銷建造執照,停止其建築。因此造成損害賠償及行政責任應依本部61.9.11台內地字第488987號函之規定辦理。」(84 年 11 月 10 日內政部台內營字第8486332號函參照)。上開案例乃對於補償問題有直接回應之一例。

另外,若在建築物完工後,申請人有變更設計之需要,而申請變更設計,但是,此時都市計劃已經變更,變更後之土地使用分區與原先建築時之土地使用分區不同,主管機關是否准許變更?內政部之函復乃,依據內政部84年4月21日台內營字第八四○二八六七號函規定:「凡建築物於興工前或施工中申請變更設計時,其申請變更設計部分,如不妨礙都市計畫或區域計畫有關公共設施用地之劃設。或新修正之建築法令未有廢除或禁止之規定者,在程序未終結前,仍得適用原建造執照申請時之法令規定。是本案如其建築物主要構造係在該細部計畫發布前已完工,依上開法條及函釋,得按原申請建造執照時之法令規定辦理變更設計;惟變更設計時不得有增加原核准總樓地板面積及變更使用性質加重妨礙現有都市計畫之情形(內政部85年2月26日營建署營署建字第01696號函參照)。即行政程序未終結前,仍准依據申請時之舊都市計劃准予變更,但不能加重對於變更後之妨礙都市計劃之情形(如增加樓地板面積或妨礙更嚴重之使用性質,例如原先申請商業使用,都市計畫變更後改為住宅區,申請人若變更設計,在商業使用之範圍內仍可,但不能變更為工業使用,因工業使用乃妨礙更為嚴重之情形)。

(三)建築完成後

至於在建築完成,領得使用執照之後,若都市計畫變更,導致原來建築物之使用違反都市計畫時,建築法並無如何處置之規定。此時,依據法律不溯及既往之原則,縱使建築物牴觸變更後之都市計畫,亦不能認定有任何違法。

最高行政法院亦採此見解,謂「都市計畫法乃自公布日施行,原則上並無溯及效力,是都市計畫之細部計畫擬定實施之前,該區內之土地已有合法建築物可為有別於細部計畫擬定之土地使用分區管制內容之使用者,於該細部計畫發布實施後,不因而成為違法使用。」(最高行政法院87年度判字第70號參照)。



三、評析與展望

(一)建築行為牴觸都市計畫之案型,集中在違反建蔽率、容積率及牴觸使用分區兩者:

由上開實務上曾出現之案例及法院、行政機關之見解,所謂抵觸「都市計劃」,主要可分為兩種類型,第一種為牴觸都市計畫內有關建蔽率及容積率之規定者;第二種則為牴觸都市計畫內之土地使用分區(如建築基地位於道路預定地、公園預定地、學校預定地、住宅區內為商業使用等)。或許是上開兩種牴觸都市計劃之型態,其標準較為明確,主管單位在執行時,可以很容易就判斷出來。

(二)人口、居住密度計畫及景觀計畫等計畫內容應同樣予以管制:

但事實上,都市計劃之內容不僅上開二種規範內容。謹舉出兩點,即有關人口發展計畫與景觀計畫兩者,如何透過建築管制予以落實,對於時下台灣的永續發展或許更為重要。台灣地區持續的都市化現象造成都市人口擁擠(尤其是高速鐵路、高速公路等重大運輸設施之興築更加速都市化的現象),因此,人口發展計畫應予落實,以舒緩都市擁擠現象;另台灣地區建築物景觀長久以來為人所詬病,建築物之外觀也應透過建築管制予以落實。

而以上所特別指出之兩點,在都市計畫書內並非毫無規定,只是如何執行落實之問題而已。依據都市計畫法第15條規定:「市鎮計畫應先擬定主要計畫書,並視其實際情形,就左列事項分別表明之:…三、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推計。」第22條規定:「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之:…二、居住密度及容納人口。」以上均對於人口、居住密度等有所規定。

另都市計畫法施行細則第35條規定:「擬定細部計畫時,應於都市計畫書中訂定土地使用分區管制要點;並得就該地區環境之需要,訂定都市設計有關規定。前項土地使用分區管制要點,應規定區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空地之比率、容積率、基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度及有關交通、景觀、防災等事項。」施行細則就景觀計畫等事項亦有明確之規定。

1、有關人口、居住密度計畫之落實:

各種建築物之興建,無論住宅、商業工業建築、公共設施等,均應考量區域內之使用需求,主要涉及區域內有多少人口,包含現在人口及預計十年後、二十年後等之人口數,以及最多容納之人口。

因此,各種建築物之興築與否需要以人口等因素,進行考量。如在某一地區建商申請建築大量之住宅,但該地區目前根本沒有這麼多人口,短期內也不至於增加這麼多人口,因此,建築住宅之需求恐怕沒必要,另外,相反之情形,如都市內,人口超過計畫人口甚多,某建商申請建築大型住宅區,是否應評估住宅之興建,反而對於增加人口移入之誘因,對於舒緩都市擁擠毫無幫助,而予以否准。此類的問題即為需求評估(Bedarfsprüfung;Bedürfnisprüfung)的例子。

而這種需求評估的運用,在德國規劃法制上也有規定,可供參考。德國建設法典(Baugesetzbuch)【註10】第1條第5項規定:「…於擬定建設指導計畫時應特別考慮(berücksichtigen):1、對於健全的居住及工作條件的普遍需求及居民與工作者之安全需求,2、避免形成單一人口結構的居住需求,多數人的所有權結構及人口發展,3、人民的社會及文化需求,尤其是家庭成員,年輕人及老年人和殘障者之需求,教育及運動設施、休閒及休憩之需求,…6、教堂及公設宗教團體對於禮拜及心靈祈求之需求…」,本條之規定雖在於課予建設指導計畫之擬定機關於計畫擬定時所應特別注意之事項,其中就含有「需求評估」之精神【註11】。然本條雖是規範鄉鎮公所在擬定建設指導計畫(Bauleitpläne,相當於我國之都市計畫)時,應特別注意這些需求事項,而第35條規定者乃私人擬定計畫之審議,但是本條既為總則編(Allgemeine Vorschriften)之規定,自應有貫徹整部法律之效力,因此,在建築主管機關審核人民申請之建築計畫時,自應有其適用,即必須作需求評估。

此種需求評估,主要用於「土地開發許可制」之審查,以「非都市土地開發」之審議為主【註12】。然而在實施都市計畫土地內,申請建築時,同樣也有審查需求評估之問題。雖然都市計畫內均有土地使用分區規定,但每一分區土地內,也僅有分區及得予使用之項目而已,針對單一個別申請建築之案件仍有審查其需求問題。

2、有關景觀計畫之落實:

景觀管制係對於建物及其附屬配備(如廣告招牌)之型態、色彩作規定,避免視覺景觀之雜亂【註13】。而對於景觀之管制最常用的手段就是透過對於景觀規劃(Landschaftsplan)的審查。依據德國建設法典第1條第5項第7款(§1 Abs.5 Nr.7)規定,在擬定建設指導計畫時,必須特別顧及環境保護、自然保護及景觀維護(Landschaftspflege)之重要性。此條課予計畫擬定機關必須將自然保護及景觀維護納入衡量【註14】。另依據德國建設法典第35條第2項規定:「其他私人申請之開發計畫,在其實施或使用不會損及公共利益時,得給予許可。」同條第3項則規定:「下列情形為損及公共利益,…(5)開發計畫破壞自然保護及景觀維護或古蹟保護之利益(Das Vorhaben beeinträtigt Belange des Naturschutzes und der landschaftspflege oder des Denkmalschutzes),(6)開發計畫扭曲當地風貌及景觀(Das vorhaben verunstaltet das Orts- und das Landschaftsbild),(7)開發計畫破壞景觀的天然特性或作為休憩地區之任務(Das Vorhaben beeinträchtigt die natürliche Eigenart der Landschaft oder ihre Aufgabe als Erholungsgebiet)【註15】…」,故在主管機關審議私人之開發計畫(Vorhaben)時,也必須依本條規定特別去審查開發案之景觀計畫。

在過去台灣在景觀管制上之努力則幾乎是空白。不過,在近年來所頒布之非都市土地開發審議規範中,對於景觀管制終於有了相當程度的規定,包括整地時自然景觀風貌之配合(總編--36)、公共管線地下化(總編--37)、開發區內建築配置之儘量聚集(總編--38)、最大接觸自然景觀機會之提供(總編--42)、整體景觀之維護(總編--43)、建築物應尊重自然景觀(總編--44)、綠化計畫之擬定方式(總編--47)、綠化計畫應包含之內容(總編--48)、視覺景觀分析(總編--49)、景觀維護(住宅社區編--18)等,雖然是針對非都市土地所為之規範,但在審查都市計畫內之申請建築案件時也有值得參考之處。

【註1】參閱建築法笫十條。

【註2】參閱 林明鏘 教授主持,《行政法院裁判之評析--建築法實務與行政法院裁判之評析》,國科會專題研究報告NSC87-2414-H-002-021-H5,1998,頁1。

【註3】BVerfGE 35, 276;vgl. Ulrich Battis, Öffentliches Baurecht- und Raumordnungsrecht, 3 Aufl., 1992, S. 82.

【註4】Vgl. Ulrich Battis,a.a.O., 1992, S. 82.

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