公立托兒所安全堪慮 監察院提出調查報告

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標題 公立托兒所安全堪慮 監察院提出調查報告 日期 2010/11/12
內容

國內公立托兒所共1,177所，違反現行建築使用管理規定情形嚴重，合計有807所，比例高達68.6％。監察委員尹祚芊提出調查報告，並於99年11月3日監察院內政及少數民族委員會、教育及文化委員會審查通過，要求行政院督促內政部及教育部確實檢討改進，並於99年12月底前完成全國公立托兒所「實質消防及衛生環境安全狀況普查」，確實保障收托幼童安全。
尹祚芊於調查報告提出改善公立托兒所安全3項建議：
一、內政部應加速解決「無使用執照」之公立托兒所必須「停托、裁撤」問題，除致力完成「幼托整合」措施外，因應「少子化」導致教學空間場所閒置問題，應即協調教育部釋出現有閒置教學空間場所，就近配合各國小學區設置「托兒所」，妥善安置受停托影響之幼童。
二、內政部需覈實列管全國807違規公立托兒所，監督改善進度，至各幼童收托場所均合法安全，方准結案。並責成縣市主管公立托兒所業務機關派員會同衛生及當地消防單位，1個月內逐一檢視「實質消防及衛生環境安全狀況」，保障收托幼童安全。
三、內政部針對全國公立托兒所「欠缺專任主管人員」及「師生比不符規定」之缺失項目，應持續辦理專業人員資格及訓練法制檢討作業，充實教保人員數量，對於地方基層財源籌措困難及人事任用與經費編列事項，該部應召集地方政府研擬具體對策，有效提升公立托兒所內教保人員數量。

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1
壹、案 由：據訴：國內約4 成公立托兒所無使用執照， 近
2 萬名孩童身處危險空間，其環境安全及管理
問題堪憂，相關權責機關涉有違失。
2
貳、調查意見：
初於民國（下同）44 年起，為因應農忙需要，時各
縣市政府按「台灣省各縣（市）鄉（鎮區）農忙托兒所
設置辦法」規定，應督導所屬各級農會、婦聯（女）會
，分別在各鄉鎮區至少應設立「農忙托兒所」一所，以
此延續於地方普設公立托兒所（由「農忙托兒所」、「
村里托兒所」，轉型為現今「公立托兒所」）；惟早期
建築管理法制未臻成熟，後續於60 至80 年代設立之地
方「村里托兒所」仍大多借用「社區活動中心」、「廟
宇」、「學校」等場所收托幼童。
隨著時代演進，相關「都市計畫土地分區」及「建
築使用管理」與「托兒所設置標準」等法令更趨周延，
但延續自早期使用場所之地方公立托兒所，或因該址為
「早期建物無使用執照」、「所在土地或建物（如廟宇
等）產權不清或所有人眾多無法配合辦理變更使用」、
「雖位於合法建物（如社區活動中心等）內，但因與使
用執照登載用途不符為違規使用」、「財源不足，籌措
變更經費困難」等因素，出現諸多使用中之公立托兒所
屬「違反現行建築使用管理規定」之情形，統計截至99
年6 月，國內目前「公立托兒所總數」（含分班分所，
惟高雄市無公立托兒所、新竹市則因96 年實施幼托整合
，移由教育主管單位併同幼稚園管理，未加入統計）共
1,177 所，其中「已合法」領有托兒所使用執照者為370
所（31.4％）、所在位址雖屬合法建物但托兒所用途與
使用執照登載用途不符，屬「違規使用」者共331 所（
28.1％）、因早期建物「無使用執照」者則有476 所（
40.4％），雖建物肇建時期較早無使用執照或用途類別
不符規定為違規使用，不必然即顯示該址建物硬體結構
有危險或環境不佳，但均屬「違反現行建築使用管理規
定」之行為，合計有807 所（68.6％），不容輕忽。
3
關於上開目前國內公立托兒所使用建物達四成無使
用執照，涉有違失情事，財團法人靖娟兒童安全文教基
金會除於99 年5 月經由媒體披露外，且於同年9 月檢附
相關書面資料併認為「公立托兒所」除有「違法使用」
外，亦涉有「欠缺專任主管人員」及「師生比不符規定
」之違失情形，向本院陳訴。又，台中縣潭子鄉6 所鄉
立托兒所分別於65-75 年間設立，因無使用執照且無合
法化方案，遂訂於99 年8 月1 日起停止收托幼兒，導致
幼童家長認為停托將增加環境轉換等額外費用支出，使
弱勢家庭更添負擔，於99 年5 月分別向本院陳情。
本院第四屆內政及少數民族委員會、教育及文化委
員會聯席會議，為查明內政部對國內「公立托兒所」設
置監督管理詳情，決議推派委員調查，成立本件調查案
。本院以99 年6 月22 日（99）處台調肆字第0990804648
號函詢內政部，該部嗣以同年8 月12 日台內童字第
0990840296 號函檢附相關資料說明到院，台中縣政府則
另以同年7 月19 日府社幼字第0990225756 號函本院說
明該縣辦理包括潭子鄉鄉立托兒所等公立托兒所建物合
法使用檢討情形，並於99 年10 月6 日約詢內政部兒童
局局長，經詳閱相關卷證資料及法令規定，業調查竣事
，茲臚列本院調查意見如后：
一、早期「公立托兒所」之設立，係依當時台灣省各地方
政府「托兒所組織準則」規定，並無申請許可問題，
各地方政府按此接管延續自60 至80 年代建築管理法
制未臻成熟時期，由農會、社區發展協會等借用「社
區活動中心」、「廟宇」、「學校」等場所普設於地
方之「農忙托兒所」、「村里托兒所」，因其從最初
設立時起即未曾檢討場所產權及空間用途，自始即隱
藏著所在位址建築物使用適法性問題。國內目前截至
4
99 年6 月「公立托兒所總數」1,177 所之中，因早期
建物或產權不清「無使用執照」者，多達476 所（占
總數40.4％），即肇因於此。內政部應加速解決本案
「無使用執照」類別之公立托兒所必須「停托、裁撤
」問題，除致力完成「幼托整合」措施外，因應「少
子化」導致教學空間場所閒置問題，應即協調教育部
釋出現有閒置教學空間場所，就近配合各國小學區設
置「托兒所」，妥善安置受停托影響之幼童。並儘速
完成刻正辦理中之建築物「變更使用」法令檢討，協
助本案尚未完成變更使用程序屬「違規使用」類別之
331 所公立托兒所完成適法性改善作業。
(一)立法院於92 年5 月三讀通過將「兒童福利法」與「
少年福利法」合併為「兒童及少年福利法」（簡稱
「兒少法」），該法於92 年5 月28 日公布實施。
內政部配合該法，於93 年12 月23 日修訂公布「兒
童及少年福利機構設置標準」及「『私立』兒童及
少年福利機構設立許可及管理辦法」，針對兒童及
少年機構之「設施設備」及「私立許可」訂定規範
。
(二)按「兒童及少年福利法」第73 條明文要求，「已許
可立案」之兒童及少年福利機構「設立要件」與該
法及其所授權辦法規定不相符合者，應於中央主管
機關公告指定之期限內改善完成，即該法有「溯及
既往」之檢討規定。內政部爰於「『私立』兒童及
少年福利機構設立許可及管理辦法」中，明訂5 年
改善期限，要求已許可立案之「私立」托育機構應
配合現行兒少法檢討設立要件，並於98 年12 月24
日內改善完成。
(三)上揭「設立許可」之「規範對象」為「私立」托育
機構，但內政部於94 年起召集各地方政府對於未符
5
新修訂「兒童及少年福利機構設置標準」及「違反
建築使用管理規定（即未取得適法使用執照）」之
「公立」托育機構，亦應依前揭期限積極輔導改善
。因此，由早期「農忙托兒所」、「村里托兒所」
延續轉型成為現今使用中之「公立托兒所」，均需
按92、93 年公布實施之兒童及少年福利相關法規要
求辦理，內政部乃協調各縣市政府輔導負責「公立
托兒所」主辦及維護之「各地鄉鎮市公所」配合「
溯及檢討」原有設立條件是否符合現行規範並限期
改善。
(四)於82 年至92 年早期適用「兒童福利法」期間，應
依「台灣省托兒所設置標準與設立辦法」規定，「
私立托兒所」向當地主管機關申請立案需檢附「建
築物使用執照」，但「公立托兒所」之設立，並無
申請許可問題，係依組織法令即「台灣省各縣市立
鄉鎮市立托兒所組織準則（82 年訂定）」規定，台
灣省各縣（市）政府鄉（鎮、市）公所為辦理兒童
托養，得設立「托兒所」，隸屬縣（市）政府、鄉
（鎮、市）公所，且針對既有「非政府機關」（即
農會、婦女會、社區發展協會等）主辦之「村里托
兒所」，由當地縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所
「接辦」後，亦得適用上開「托兒所組織準則」規
定。故延續自早期60 至80 年代建築管理法制未臻
成熟時期，由農會、社區發展協會等借用「社區活
動中心」、「廟宇」、「學校」等場所普設於地方
之「村里托兒所」轉型為隸屬於各地方政府之「公
立托兒所」後，因其從最初設立時起，即未曾檢討
場所產權及空間用途，自始即隱藏著所在位址建築
物使用適法性問題。國內目前截至99 年6 月，「公
立托兒所總數」1,177 所之中，因早期建物或產權
6
不清「無使用執照」者，多達476 所（占總數40.4
％），即肇因於此。
(五)內政部營建署初於84 年11 月15 日及88 年9 月17
日曾作成函釋略謂：「是『村里托兒所』使用之『
社區活動中心』，其建築物『使用執照』登載用途
若以為『社區活動中心』者，『無庸辦理變更』使
用執照」，惟92 年1 月23 日重新作成解釋略謂：
「按『社區活動中心』之使用類組係屬A1 或D2 類
組，『托兒所』之使用類組為F3，社區活動中心為
托兒所使用涉跨類組變更，依據建築法第73 條執行
要點規定『應辦理變更』使用執照」。依此，凡「
托兒所（F3 類組）」依附於「（社區）活動中心（
A1 或D2 類組）」、「政府機關或辦公廳（G2 類組
）」、「小學教室（D3 類組）」等，均涉及跨類組
變更，若未完成變更使用程序，縱使其建築物結構
或設施設備安全無危險之虞，概屬「違規使用」情
形。國內目前截至99 年6 月，「公立托兒所總數」
1,177 所之中，所在位址雖屬合法建物但托兒所用
途與使用執照登載用途不符，未完成變更使用程序
，屬此類「違規使用」者共331 所（占總數28.1％
）。
(六)內政部為加強提升本案「公立托兒所」檢討改善效
率，於99 年9 月14 日召開「公立托兒所督導改善
會議」，針對公立托兒所改善過程遭遇之困難點提
出解決對策，並由所屬營建署及地政司加強協助公
立托兒所辦理「合法使用」取得作業，會議決議檢
討現行「建築物使用類組及變更使用辦法」及「都
市計畫公共設施用地多目標使用辦法」等法規，內
政部營建署並於99 年10 月14 日召開「研訂『建築
物使用類組使用項目舉例及其從屬用途判斷基準』
7
草案會議」，針對「托兒所」依附於「D 類（社區
活動中心、學校教學場所等）」一定面積範圍，其
「適法性爭議」原非建築物結構或設施設備安全問
題，而係因涉及使用類組不同，原應辦理變更使用
，但因取得該址建物或土地全部所有人同意、或地
方政府籌措變更經費困難，而形成「違規使用」情
形者，覈實檢討類組「從屬」用途及其變更使用程
序。此項建管法令檢討，將直接影響本案上揭屬「
違規使用」態樣之公立托兒所合法性。
(七)對於因早期建物或產權不清「無使用執照」類別之
公立托兒所，內政部及教育部刻正致力推動「幼托
整合」，將原均係提供「學齡前幼兒照顧」但分屬
「教育」體系之「幼稚園」及「社教」體系之「托
兒所」整合，以健全我國學前幼兒教保體系，兩部
已共同研訂「兒童教育及照顧法」草案送立法院審
議中，依此「幼托整合」措施，未來「幼兒園」主
管機關教育部即可將目前各國小附設「幼稚園」收
托兒童年齡向下延伸至2 歲，且針對有托育需求之
學區辦理增班，且各國小均有學區劃分，可讓幼童
就近收托，符合「公共托育普及化」目標，加速解
決本案「無使用執照」類別之公立托兒所必須「停
托、裁撤」，因而衍生如何適當安置弱勢家庭幼童
而不增加其負擔之國家社會責任義務，且能因應解
決少子化導致教學空間場所閒置問題。而在完成「
幼托整合」前，內政部應即協調教育部釋出現有閒
置教學空間場所，配合上揭建築物變更使用法令檢
討，將本案因「無使用執照」而必須「停托、裁撤
」之公立托兒所，就近配合各國小學區設置「托兒
所」，加速解決受停托影響之幼童妥善安置事宜。
8
二、內政部需按所提列全國共 807 所屬「違反現行建築使
用管理規定」行為之「公立托兒所」各年度改善進度
覈實列管至各幼童收托場所均合法安全，方准結案。
而於各該場址改善期間，為確實保障幼童於現有公立
托兒所內空間環境安全無虞，已責成縣市主管公立托
兒所業務機關派員會同衛生及當地消防單位，於1 個
月內至全國各公立托兒所，實地逐一檢視「實質消防
及衛生環境安全狀況」，以確保全國各公立托兒所「
實質消防及衛生環境」必須確實安全妥適，保障收托
幼童安全。又內政部應審慎嚴肅面對處理「公立托兒
所」使用管理適法性改善之各項方案，尤其針對需「
停托裁撤」者，更應以公權力確實保護社會弱勢家庭
內兒童能獲得公平之國家社會資源，避免因環境轉換
等額外費用支出使弱勢家庭更添負擔，以提供幼童妥
善成長養育之適當環境。
(一)本院針對國內「違規使用」之331 所及「無使用執
照」之476 所，合計807 所，屬「違反現行建築使
用管理規定」行為之「公立托兒所」，已責成內政
部提列〈公立及社區托兒所各年度改善進度列管表
〉在卷可稽，內政部需按列管進度函復本院各階段
辦理完成實情，本案經持續追蹤列管至全國各「公
立托兒所」均符合規定，方准內政部結案，以覈實
監督行政機關落實辦理，確保幼童收托場所均合法
安全。
(二)而在前揭807 所「公立托兒所」辦理使用管理適法
檢討並改善完成前，雖衡量數百所「公立托兒所」
使用管理適法性爭議，原非建築物結構或設施設備
安全問題，而係因涉及使用類組不同，形成「違規
使用」情形，相關改善作為尚須時日以配合法令檢
討修正，但因各該托兒場址內仍持續收托幼童，為
9
確實保障幼童於現有公立托兒所內空間環境安全無
虞，本院於99 年10 月6 日約詢時已責成內政部兒
童局，迅即由縣市主管公立托兒所業務機關派員會
同衛生及當地消防單位，於1 個月內至全國1,177
公立托兒所，實地逐一檢視「實質消防及衛生環境
安全狀況」，以確保全國各公立托兒所「實質消防
及衛生環境」必須確實安全妥適，保障收托幼童安
全。爰內政部兒童局業依要求於99 年10 月13 日函
各直轄市、縣（市）政府辦理轄區「公立托兒所實
質消防及衛生環境普查」，並填載〈執行紀錄表〉
，各地方政府已陸續於同年月25 日起展開實地檢查
作業，普查及改善結果將由內政部兒童局監督彙整
並於99 年12 月底前函復本院。
(三)「公立托兒所」之設立，具有照顧社會弱勢家庭兒
童之「國家公義」要求，故不可僅因原址未符法令
規定，即率予「裁撤停辦」或「遷移整併」，反而
造成社會弱勢家庭兒童更需額外負擔通勤費用或更
耗通勤時間等，而加劇社會弱勢家庭兒童成長不利
因素。以台中縣為例：台中縣潭子鄉6 所鄉立托兒
所即因無使用執照，於99 年8 月起停止收托幼兒，
導致幼童家長認為停托將增加環境轉換等額外費用
支出，使弱勢家庭更添負擔，向本院陳情，嗣經台
中縣政府針對全縣28 個擬停托分所內需安置之366
名幼童，分別予以協助並確認重新安置364 名幼童
（269 名收托於其他公立托兒所、41 名改就讀國小
附設幼稚園、54 名轉私立托育機構），2 名幼童因
未達就讀國小附設幼稚園年紀且地處偏遠（和平鄉
梨山），擬重新安置之公立托兒所雖提供交通接送
但家長考量車程過遠，尚由鄉公所持續協助處理中
。內政部應審慎嚴肅面對處理「公立托兒所」使用
10
管理適法性改善之各項方案，尤其針對需「停托裁
撤」者，更應以公權力確實保護社會弱勢家庭內兒
童能獲得公平之國家社會資源，避免因環境轉換等
額外費用支出使弱勢家庭更添負擔，以提供幼童妥
善成長養育之適當環境。
三、內政部針對全國公立托兒所「欠缺專任主管人員」及
「師生比不符規定」之缺失項目，除應賡續辦理相關
專業人員資格及訓練法制檢討作業外，充實教保人員
數量直接攸關幼童安全照護事宜，對於地方基層財源
籌措困難及人事任用與經費編列事項，該部應召集地
方政府研擬具體對策，有效提升公立托兒所內教保人
員數量。
(一)按「兒童及少年福利機構設置標準」第11 條規定，
托育機構除另有規定外，應置專任主管人員1 人，
綜理機構業務，並應依規定配置相關工作人員，其
中托兒所每收托15 名兒童應置教保人員或助理教
保人員1 人，未滿15 人者，以15 人計。托育機構
主管人員應為專任，不得兼任教保人員及列入收托
師生比計算。又依「兒童及少年福利機構專業人員
資格及訓練辦法」第14 條規定，專任主管人員需具
備公務員及專業人員資格。
(二)統計至99 年6 月，全國目前1,177 所「公立托兒所
」中，未置專任主管人員者共899 所（占總數76.4
％），師生比不符（1：15）規定者計551 所（占總
數46.8％），顯示公立托兒所欠缺專任主管人員且
教保人員人力不足問題確實存在。
(三)依上揭規定，「公立托兒所」專任主管人員需具備
公務員及專業人員資格，且因屬地方自治事項，人
事權歸屬鄉鎮長，人員任用受有限制，內政部曾於
11
98 年2 月19 日修正放寬規定，專任主管人員倘非
相關科系畢業，得准先行任用再於3 年內取得主管
人員訓練結業資格（15 學分、270 小時）；該部再
於99 年8 月26 日及同年9 月24 日召開兒少機構專
業人員資格及訓練辦法修正研商會議，期能從法制
程序改善專任主管人員任用問題，該部自應賡續辦
理。
(四)有關「公立托兒所師生比不符規定」部分，囿於人
事任用及經費編列均屬地方自治事項，為主辦單位
鄉鎮公所權責，地方基層財源籌措困難，中央目前
尚無法源依據得以編列人事預算補助地方政府，但
充實教保人員數量直接攸關幼童安全照護事宜，內
政部應召集地方政府研擬具體對策，有效提升公立
托兒所內教保人員數量，或參採內政部兒童局目前
為紓解地方人力不足問題而申請以99 年度第2 次公
益彩券回饋金補助各直轄市、縣（市）政府25 名專
案人力辦理「因應幼托整合前置作業人力充實計畫
」之作法，協助地方政府尋求人事經費來源。針對
公立托兒所師生比不符規定現況，內政部曾於98
年7 月17 日召開研商會議，確認輔導改善原則為：
「收托人數項目逾核定數者，輔導儘速減托」及「
以輔導減托或增聘教保人員方式限期改善」，該部
再於99 年8 月26 日請各地方政府於99 學年度內配
合辦理輔導減托幼童人數或增聘教保人員，該部應
將實際改善成效於99 年12 月底前函報本院。
12
參、處理辦法：
一、調查意見，函請行政院協調督促所屬內政部及教育部
確實檢討辦理見復。
二、調查意見，函復本案陳訴人。
三、檢附派查函及相關附件，送請內政及少數民族、教育
及文化委員會聯席會議處理。

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公立托兒所　近七成違建築法規
(2010/11/13)


楊惠芳／臺北報導

　監察院調查發現，國內公立托兒所違反建築使用法規的比率，高達百分之六十八點六；沒有使用執照者達百分之四十點四，違規使用比率達百分之二十八點一。監察院內政及教育兩委員會通過，要求行政院督促內政部、教育部檢討改進，在十二月底前完成全國公立托兒所實質消防及衛生環境普查，保障幼兒安全。

　教育部國教司長楊昌裕表示，目前教育部積極推動「幼托整合」，但《兒童教育及照顧法》草案一直無法在立法院通過，主要爭議是零歲到兩歲及六歲到十二歲部分，但幼托整合是當務之急，因為目前幼稚園、托兒所分屬教育部及內政部兩個機關主管；因此，教育部希望先通過兩歲到六歲的《幼兒教育及照顧法》。

　監察委員尹祚芊昨天公布調查指出，在一千一百七十七所公立托兒所中，有八百零七所違反規定，托兒所用途與使用執照登載不符的有三百三十一所，沒有使用執照的有四百七十六所。雖然早期建物沒有使用執照或用途不符規定，不等於建物結構有危險或環境不佳，但其中隱藏的問題不容忽視。

　調查報告建議，內政部須列管全國八百零七所違規公立托兒所，並監督改善，直到合法安全為止，縣市應派員會同衛生、消防單位，一個月內逐一檢視消防及衛生環境。同時，內政部應加速解決公立托兒所沒有使用執照的問題，例如停托、裁撤，或是協調教育部釋出因少子化而閒置的教學空間，就近在國小設置托兒所。

　調查也發現，公立托兒所教保人員嚴重不足，欠缺專任主管。其中，沒有設置專任主管的比率達百分之七十六點四；師生比不符一比十五規定者，高達百分之四十六點八。
http://www.mdnkids.com/info/news/conten ... l_NO=69910

[hotspring119]

這個新聞不錯
希望建築公共安全問題不要被忽視

[kogiga]

好個調查報告，好個新聞分享!
以事不關己的態度，國家社會只有沉淪。
之前，台中賴小妹妹墜樓身喪命的意外，也不是首次了!
托兒所，受托者都是父母的心肝，
希望下下發生某托兒所公安意外時，不是在大家身邊!
建管單位、建築師公會，期待對類此課題有所積極因(回)應吧?

[SSDDXX]

好個調查報告，好個新聞分享!
以事不關己的態度，國家社會只有沉淪。
之前，台中賴小妹妹墜樓身喪命的意外，也不是首次了!
托兒所，受托者都是父母的心肝，
希望下下發生某托兒所公安意外時，不是在大家身邊!
建管單位、建築師公會，期待對類此課題有所積極因(回)應吧?

還有很多國小 國中是違章 沒有使用執照的
真不知當時的建築師是如何監造的
沒有使用執照 如何驗收 ?
這樣的調查報告一出來 又師出有名了 大家又有很多糖果可以吃了

[ferrari7777]

1.國中.國小等公共建築應不至於沒有使用執照..
2.重點在於實際使用類別是否合於原申請使用類別..
3.常有不法將透天厝(住宅)供補習班使用..卻無辦理使用類別變更..影響公共安全..
4.應由主管核發證照機關配合..無拿出合法之使用類別場所不得設立..